El Tribunal Constitucional de Chile rechazó el requerimiento de
inaplicabilidad que impugnaba los incisos primero y segundo del artículo
43 de la Ley N° 19.966, que establece el Régimen de Garantías de Salud.
La gestión pendiente invocada
incide en un recurso de casación en el fondo seguido ante la Corte Suprema,
mediante el cual se pretende dejar sin efecto una sentencia interlocutoria de
la Corte de Apelaciones de Santiago, que confirmando la de primera instancia,
hizo lugar al incidente de nulidad de todo lo obrado, poniendo término a un
juicio de indemnización de perjuicios por negligencia médica, al no haberse
cumplido con el trámite previo de mediación ante el CDE.
En su sentencia, y entrando
derechamente al fondo del asunto, la Magistratura Constitucional destaca, en
torno a la mediación en la ley sobre régimen de garantías de salud, que el
legislador tuvo particularmente presente, al instituir el trámite de la
mediación previa en estos casos, la necesidad de proteger a la parte más débil
en la relación que genera el otorgamiento de una prestación de salud, a través
de un procedimiento más accesible y simplificado que la acción directa ante los
tribunales que, además, podía generar una excesiva judicialización de este tipo
de conflictos. Se pensaba, en efecto, que muchos conflictos jurisdiccionales
podían ser evitados llegando a arreglos previos a través del sistema de
mediación.
Congruente con lo expresado,
prosigue la sentencia, el inciso final del artículo 43 de la Ley N° 19.966
definió a la mediación como “un procedimiento no adversarial y tiene por
objetivo propender a que, mediante la comunicación directa entre las partes y
con intervención de un mediador, ellas lleguen a una solución extrajudicial de
la controversia.” El artículo 53 de la misma ley, en su inciso primero, añadió
que: “En caso de llegar a acuerdo, se levantará un acta firmada por las partes
y el mediador. En ella se describirán los términos del acuerdo, las
obligaciones que asume cada una de las partes y la expresa renuncia del
reclamante a todas las acciones judiciales correspondientes. El acta surtirá
los efectos de un contrato de transacción.”
Más adelante, y en cuanto a la infracción
al derecho a la igualdad ante la ley, sostiene el TC quepara decidir sobre esta
primera infracción constitucional, debe recordarse que lo que impide el inciso
segundo del artículo 19, N° 2°, de la Constitución Política es que la ley o
alguna autoridad establezcan “diferencias arbitrarias.” En consecuencia, y como
ha sostenido nuestra Magistratura, “la prohibición de la discriminación
arbitraria es una dimensión de la igualdad que no significa que toda diferencia
exija un trato legal diferenciado, pues ello haría imposible establecer reglas
generales. Lo que la Constitución prohíbe no es hacer diferencias, sino hacer
diferencias arbitrarias. No se prohíbe dar trato igual a situaciones diferentes,
sino hacerlo arbitrariamente; esto es, sin un fin lícito que lo justifique; lo
prohibido es hacerlo sin razonable justificación.” (STC Rol N° 807,
considerando 22°).
Y es que, se arguye por la
mayoría, partiendo de la base de que todo daño debe indemnizarse por el
responsable del mismo, el ordenamiento jurídico ha ido introduciendo,
progresivamente, formas alternativas de resolución de conflictos en relación
con las que se desarrollan en sede judicial.
En este contexto, aduce el fallo,
puede sostenerse que el sistema de mediación previa en los reclamos que se
pretendan deducir para obtener la reparación de perjuicios por daños provocados
por una negligencia de un prestador de salud, en el contexto de la Ley N°
19.966, introduce una diferencia frente a la posibilidad de impetrar
directamente esa reparación ante los tribunales de justicia, en conformidad a
las reglas generales de responsabilidad que establece el Código Civil. Sin
embargo, no se trata de una única diferencia, sino que ella es aplicable
también a otras situaciones que, como las que se han reseñado, propenden a
disminuir o evitar la judicialización de conflictos de común ocurrencia en la
vida cotidiana, con el consiguiente beneficio para los propios afectados.
Según lo anterior, y en torno al
test de razonabilidad aplicado en la especie, la jurisprudencia del TC ha
señalado que éste se construye en estos casos sobre la base de la constatación
de tres elementos: a) si la diferencia es necesaria desde el punto de vista de
la finalidad que tuvo el legislador al establecerla; b) si la diferencia es,
además, adecuada e idónea en relación con el fin perseguido; y c) si, por
último, la diferencia es tolerable por el destinatario (STC roles N°s 790, 986,
1046, 1061, 1182, 1234, 1340, entre otras)
En torno al primer requisito,
esto es, que la diferencia sea necesaria, la evocación de los fundamentos del
establecimiento de la mediación previa en la Ley N° 19.966, realizada en el
Capítulo III de esta sentencia, deja en evidencia que el propósito esencial que
ha animado al legislador, en este caso, es evitar la judicialización de los
conflictos, protegiendo, al mismo tiempo, a la parte más débil en la prestación
de salud, que es el usuario. En lo que atañe al segundo requisito –la
adecuación e idoneidad del procedimiento de mediación previa-, por la misma
razón antes expresada, sostiene el TC, no se divisa razón para estimar que
tales parámetros no se cumplen en la especie, toda vez que, como se ha
expresado, la mediación tiene por objeto propender a que las partes lleguen a
una solución extrajudicial de la controversia con los efectos propios de una
transacción.
Por último, en relación con el
requisito de que la mediación previa resulte tolerable para el destinatario,
debe sostenerse que él también se cumple en este caso, pues la mediación no
impide el acceso a la justicia ni tampoco obstaculiza la reparación que se
persigue.
Respecto a la infracción al
derecho a la igualdad de acceso ante la justicia, manifiesta la sentencia que, en
el presente caso, no puede sostenerse válidamente que la requirente haya visto
obstaculizada la igualdad en el libre ejercicio de sus derechos –también
conocida como igualdad ante la justicia-, pues, como se ha explicado en el
capítulo que precede, el acceso a la mediación previa al planteamiento de su
reclamo judicial de indemnización de perjuicios, suspende el plazo de
prescripción de las acciones civiles y criminales que procedan, por expresa
disposición del inciso final del artículo 45 de la Ley N° 19.966. De esa forma,
aunque la mediación fracase, la requirente no queda impedida de acceder a los
tribunales ordinarios para obtener la satisfacción de su pretensión.
Así, concluye en esta parte el
voto de mayoría que, aun cuando, en la especie, la mediación contemplada en el
inciso segundo del artículo 43 de la Ley N° 19.966 impone una exigencia previa
al ejercicio de las acciones jurisdiccionales contra prestadores privados de
salud, no puede estimarse que vulnere la igualdad en el ejercicio de los
derechos de la requirente, pues queda a salvo la posibilidad de deducir las
acciones civiles y criminales respectivas en caso que la mediación fracase. Por
el contrario, si ella es exitosa, se habrá resuelto el conflicto suscitado a
través de un equivalente jurisdiccional cuyos efectos se asimilan a los de una
sentencia pronunciada por un órgano jurisdiccional.
Sobre las infracciones al derecho
de propiedad y a la protección a la esencia de los derechos que la Constitución
garantiza, la sentencia descarta asimismo la alegación formulada por la
requirente en este punto, pues si, como se ha sostenido, la aplicación de los
incisos primero y segundo del artículo 43 de la Ley N° 19.966 a la gestión
pendiente, no resulta contraria a la igualdad ante la ley, a la igualdad en el
ejercicio de los derechos y al derecho de propiedad, mal podría sostenerse,
ahora, que se afecta la esencia de los mismos. En efecto, insiste la
Magistratura Constitucional, no se divisa cómo el recurso a la mediación previa
puede privar a aquellos derechos de lo que les es consustancial al punto de
tornarlos irreconocibles, ni tampoco que los someta a exigencias que los hagan
irrealizables, los entraben más allá de lo razonable o los priven de tutela
jurídica, según los criterios sentados por este Tribunal para explicar los
alcances del artículo 19, N° 26°, de la Carta Fundamental (STC roles N°s 43,
considerando 21°, y 200, considerando 4°).
Por el contrario, concluye el TC,
debe insistirse, una vez más, en el hecho de que el recurso a la mediación
previa no priva, agota ni limita el ejercicio de las acciones jurisdiccionales
tendientes a obtener la reparación de una negligencia médica proveniente, en
este caso, de prestadores privados, sino que sólo lo suspende mientras se desarrolla
el proceso de mediación. Si ésta es exitosa, no será necesario deducir dichas
acciones, mientras que si fracasa, quedará expedito el camino para impetrarlas
conforme a las reglas generales.
La decisión fue acordada con la
prevención del Ministro Fernández Fredes, quien concurrió a lo
resuelto sin compartir lo sustentado en los considerandos noveno al undécimo de
la sentencia, toda vez que, en su opinión, el libelo de autos debió declararse
improcedente por no resultar los preceptos impugnados de aplicación decisiva en
la gestión pendiente, misma que es dilucidable con la sola aplicación de los
artículos 83 y 303 N° 6 del Código de Procedimiento Civil, según se desprende
del contenido del recurso de casación en el fondo que la constituye.
Por otra parte, la decisión fue
acordada con el voto en contra de los Ministros Vodanovic, Navarro y
Aróstica, quienes estuvieron por acoger la inaplicabilidad solicitada y
declarar que el artículo 43, inciso segundo, de la Ley N° 19.966 no puede ser
aplicado en el juicio pendiente, por resultar contrario a la Constitución, toda
vez que, al contemplar una mediación obligatoria como presupuesto del libre
acceso a la Justicia, vulnera abiertamente el derecho asegurado en el artículo
19, N° 3°, de la Constitución, además de que, al establecer que esa mediación
tenga lugar fuera del Poder Judicial, infringe su artículo 76, inciso primero.
Lo anterior, por cuanto para “la
protección de la ley en el ejercicio de sus derechos”, sea que se pretenda la
declaración, reconocimiento, salvaguarda o ejecución de los mismos, el artículo
19, N° 3°, de nuestra Carta Fundamental asegura a todas las personas el acceso
sin más trabas ni demoras a la Judicatura y su correspondiente juez natural
(STC Rol N° 792 y sus reiteraciones), cuyo correlato, el artículo 76 del mismo
texto supremo concibe como la jurisdicción, esto es el poder-deber que le
asiste “exclusivamente” a los órganos del Poder Judicial para “conocer y
resolver” toda clase de contiendas sobre bienes o derechos, precisamente con
miras a brindar una “pronta y cumplida administración de justicia en todo el
territorio de la República”, conforme afianza al sistema judiciario chileno el
artículo 77 constitucional.
Carecería de sentido que la Carta
Fundamental, prosigue el voto disidente, se hubiese esmerado en asegurar la
igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, así como los
derechos a la defensa jurídica, a ser juzgado por el juez natural y a un justo
y racional procedimiento, si no partiera de la base de la existencia de un
derecho anterior a todos ellos y que es presupuesto básico para su vigencia,
cual es el derecho de toda persona a presentarse ante el juez, a ocurrir a los
tribunales, sin estorbos o condiciones que lo dificulten, retarden o impidan
arbitraria e ilegítimamente (Rol N° 968).
Y es que, arguyen estos
Ministros, resulta incuestionable que el precepto legal impugnado representa
una traba, obstáculo o impedimento infundado para acceder a la Justicia. Tanto
así que consta en el proceso que la requirente, mediante las resoluciones
judiciales cuyas copias rolan a fojas 35 y 41 de este expediente, se ha visto
impedida de ejercitar una acción procesal para perseguir la reparación de los
daños que se le habrían causado por prestadores de servicios de salud, con el
fundamento, precisamente, de que el artículo 43 de la Ley N° 19.966 “impone de
manera perentoria, como presupuesto esencial de validez de toda relación
jurídico procesal, que antes que se ejerza cualquier acción en que se persiga
el resarcimiento de ciertos daños causados por prestadores privados de salud,
debe someterse el conocimiento de tales hechos a un proceso de mediación previa
ante los mediadores acreditados en la Superintendencia de Salud”.
Una segunda inconstitucionalidad,
aducen, toma forma por el hecho de que este proceso de mediación deba ser
celebrado al margen de los tribunales previstos por el ordenamiento para
dirimir las causas civiles y criminales, pues se lleva a efecto en la esfera de
la Superintendencia de Salud, no obstante la prohibición de injerencia
jurisdiccional que el inciso primero del artículo 76 de la Carta Fundamental
impone al Presidente de la República y, por lógica extensión, a todos los demás
organismos y servicios pertenecientes a la Administración Pública.
Y todavía, concluye el voto
disidente, pesa sobre el precepto legal reparado una tercera causal de
inconstitucionalidad, que lo anula en su origen, pues la norma que instituyó
este mecanismo preceptivo y alternativo de mediación, constitutivo de un
“equivalente jurisdiccional” y comoquiera que no se canaliza dentro de la
institucionalidad judicial, debió tramitarse en la forma de una ley orgánica
constitucional, por imperativo del artículo 77, inciso primero, de la Carta
Fundamental. Teniendo presente que, con un criterio análogo, esta Magistratura
ha prevenido que sólo en virtud de una ley de ese carácter cabe estatuir
arbitrajes forzosos (STC roles N°s 119, 195, 360 y 2191) o comisiones
conciliadoras y arbitrales (STC roles N°s 236 y 1536).
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Fuente: Diario Constitucional de Chile
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